Wyrok

z dnia 11 stycznia 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie

I SA 774/1998

Paragraf 5 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz.Urz.Min.Spr. Nr 2, poz. 9), jest sprzeczny z ustawą z 1996 r. o Służbie Więziennej.

LEX nr 46581
46581
Dz.U.02.207.1761: art. 89

 Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.). 
 Sędziowie NSA: Zbigniew Rausz, Leszek Włoskiewicz. 
 Protokolant: Nina Beczek. 

 Decyzją z dnia 20.03.1998 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wstrzymania Iwonie K. wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Okręgowy podał, iż Iwona K. jest osobą samotną, zamieszkuje wspólnie z rodzicami w ich lokalu o pow. mieszkalnej 31,41 m2 w S. Do 1.04.1997 r. pobierała równoważnik za brak mieszkania w wysokości 1/2 obowiązującej stawki. W związku z wejściem w życie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 2, poz. 9) wypłata równoważnika została wstrzymana. Zgodnie z § 5 pkt 2 zarządzenia funkcjonariuszowi zamieszkującemu wspólnie z rodzicami w lokalu, w którym na osobę przypada co najmniej 10 m2 nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku mieszkania. 
 W skardze na tę decyzję Iwona K. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, iż zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86, nie posiadają lokalu mieszkalnego, a także jeżeli nie przydzielono mu kwatery tymczasowej. Te kryteria ona spełnia, jest bowiem funkcjonariuszem w służbie stałej, nie posiada mieszkania, a zameldowana jest w mieszkaniu rodziców, którzy nie pozostają na jej utrzymaniu. 
 Wstrzymanie wypłaty równoważnika nastąpiło na podstawie przepisów rangi podstawowej, którym niezgodnie z intencją ustawodawcy dodano nową kategorię osób, z posiadaniem przez których mieszkania łączy się możliwość pozbawienia funkcjonariusza równoważnika. 
 Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty takie, jakich użył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 

 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 
 Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 282 z późn. zm.) w rozdziale 6 reguluje kwestie związane z uprawnieniami funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego, stanowiąc w art. 85 ust. 1 zasadę, że przysługuje im prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w pobliskiej. Jeżeli prawo to nie może być zrealizowane poprzez przydzielenie decyzją lokalu, dalsze przepisy tego rozdziału przewidują świadczenia pieniężne na ich rzecz jako swego rodzaju rekompensatę. Jednym z nich jest równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, co reguluje art. 89. Stanowi on w ust. 1, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Za członków rodziny art. 86 uznaje: małżonka, dzieci wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszami i pozostajecie na jego utrzymaniu, a także rodziców funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujących z funkcjonariuszem i pozostających na jego utrzymaniu, nie posiadających własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagających opieki. 
 Tak określiwszy generalne zasadę przyznawania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ustawa upoważniła, w ust. 3 art. 89, Ministra Sprawiedliwości do określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty tego równoważnika. Wykonując tę delegację ustawową Minister Sprawiedliwości wydał zarządzenie z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 2, poz. 9). W § 5 ust. 2 zawarty jest zapis, iż funkcjonariuszowi, który zamieszkuje wspólnie z rodzicami lub teściami w ich lokalu mieszkalnym, nie przyznaje się równoważnika pieniężnego, jeżeli na każdą wspólnie zamieszkałą osobę przypada co najmniej 10 m2 powierzchni mieszkalnej, z uwzględnieniem należnych na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy norm dodatkowych. Przytoczone przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a w skardze postawiony został zarzut niezgodności zarządzenia z przepisami ustawy. Będąc, na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, związanym w orzekaniu jedynie jej przepisami i przepisami ustaw, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zgodność cytowanego przepisu § 5 ust. 2 zarządzenia z upoważnieniem ustawowym i doszedł do przekonania, iż jest on sprzeczny z ustawą. 
 Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik za brak mieszkania, jak wynika z art. 89 ust. 1 ustawy w dwóch przypadkach: gdy nie przydzielono mu kwatery tymczasowej lub gdy on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, przy czym za członków rodziny można uznać tylko osoby określone w art. 86. Zarządzanie zaś stanowi, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik, gdy zamieszkuje on wspólnie z rodzicami lub teściami w ich lokalu mieszkalnym, jeżeli na każdą osobę przypada co najmniej 10 m2 powierzchni z uwzględnieniem przysługujących norm dodatkowych. Z art. 86 pkt 3 wynika, iż aby rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka mogli być uznani za członków rodziny muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: mają oni zamieszkiwać wspólnie z funkcjonariuszem i pozostawać na jego utrzymaniu, bo nie posiadający własnych źródeł utrzymania, albo wspólnie zamieszkuje dlatego, że jako inwalidzi I lub II grupy wymagają opieki. Jeżeli zatem ani funkcjonariusz, ani takie osoby nie posiadają lokalu mieszkalnego, funkcjonariuszowi, z mocy ustawy, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Przepis wykonawczy ma natomiast określić, m.in., szczegółowe zasady przyznawania równoważnika. Prawo do równoważnika, a zatem jego przysługiwanie, reguluje ustawa do przyznawania odsyłając do aktu wykonawczego. Nie są to pojęcia równoznaczne. Treść delegacji zawartej w art. 89 ust. 3 ustawy nie upoważnia zatem Ministra Sprawiedliwości do stanowienia innych, aniżeli określone w ustawie, zasad przysługiwania równoważnika. Skoro nie upoważnia go w ogóle do ich określania, tym bardziej do statuowania sprzecznych z nią. § 5 ust. 2 zarządzenia wprowadza dodatkową zasadę przysługiwania równoważnika, uzależniając prawo do niego od wspólnego zamieszkiwania z rodzicami lub teściami w ich lokalu, gdy na osobę przypada co najmniej 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Sformułowanie z rodzicami lub teściami rozszerza krąg osób, o których mowa w art. 89 ust. 1, zaś ustalenie normy powierzchni mieszkalnej odbiega od zasady określonej w art. 85 ust. 2, który jednostkową normę ustala w granicach od 7 do 10 m2 . Treść tego przepisu jest zatem sprzeczna z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą. Takiej normy nie da się uznać za obowiązującą, toteż decyzja organu I instancji powołująca się na nią musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej, co powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Utrzymanie w mocy decyzji nieważnej przez organ odwoławczy ma ten skutek, iż jego decyzja rażąco narusza prawo tym samym również dotknięta jest wadą nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 
 W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 3 oraz 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).