Wyrok

z dnia 19 maja 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

I OSK 875/2005

1. W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy).
2. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stanowi art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy.

LEX nr 236565
236565
Dz.U.02.207.1761: art. 85; art. 86; art. 89; art. 90; art. 91

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz.
Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski, Anna Łuczaj (spr.).
Protokolant: Justyna Nawrocka.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2172/03 w sprawie ze skargi Mariusza M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 3 września 2003 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu:
1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania;
2. odstępuje od zasądzenia od Mariusza M. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wr 2172/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi Mariusza M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 3 września 2003 roku w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Strzelcach Opolskich z dnia 24 lipca 2003 roku, określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 10 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, iż decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w Strzelcach Opolskich z dnia 24 lipca 2003 roku odmówiono Mariuszowi M. przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu. Decyzja została wydana w oparciu o art. 90 ustawy z dnia 26 września 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz § 11 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że Mariusz M. rozpoczął budowę budynku mieszkalnego w Strzelcach Opolskich przy ul. O. o powierzchni 117,4 m2. Do wniosku o przyznanie pomocy finansowej wnioskodawca dołączył dowód przydziału lokalu mieszkalnego, składającego się z trzech izb, o powierzchni użytkowej 38 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 25,5 m2, zestawienie kosztów budowy z dnia 3 czerwca 2003 roku, kopię umowy o kredyt hipoteczny na budowę domu systemem gospodarczym. Organ wskazał, iż funkcjonariusz posiadający lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej w wysokości od 7 do 10 m2, posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe zgodnie z przepisem art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy, nie powstaje prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a tym samym nie powstaje prawo do świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do tego prawa. Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej co najmniej 7 m2 pomnożonej przez ilość przysługujących mu norm powierzchni jednostkowej. Organ I instancji ustalił, że Mariusz M. posiada uprawnienie do trzech norm powierzchni mieszkalnej, co po pomnożeniu przez 7 m2 oznacza 21 m2 przysługującej powierzchni mieszkalnej. Zatem, posiadając lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 25,5 m2, wnioskodawca w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji Mariusz M. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisu § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określania wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego; wniósł o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu decyzją z dnia 3 września 2003 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy regulują przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761). Organ podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy skarżącemu przysługiwało prawo podstawowe, tj. prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z porównania treści art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być realizowane poprzez wydanie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu będącego w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Jeżeli prawo to nie może zostać zrealizowane, funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie ekwiwalentne, tj. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu.
Organ odwoławczy podniósł, iż w art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zostały enumeratywnie wyliczone stany wykluczające przyznanie lokalu mieszkalnego, pośród których wymieniono sytuację, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej - zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy jednostkowej normie mieszkalnej od 7 m2 do 10 m2. Skoro skarżący posiada mieszkanie o przysługującej mu powierzchni mieszkalnej to nie ma prawa do uzyskania przydziału, jak również do świadczenia ekwiwalentnego z tytułu niemożności zrealizowania prawa do mieszkania w postaci pomocy finansowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Mariusz M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu, podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego - przepisów ustawy o Służbie Więziennej i zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku, wydanego na podstawie art. 90 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego przepisy te nie uzależniają otrzymania pomocy finansowej od tego, czy funkcjonariusz posiada prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Skarżący spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, gdyż jest funkcjonariuszem Służby Więziennej i nie posiada mieszkania o należnej mu powierzchni użytkowej określonej na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, będąc uprawnionym do rozpoznania skargi na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) regulują m.in. uprawnienia funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa ta wprowadza zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca zdecydował, że realizacja tej zasady może nastąpić albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwóch miejscowości wymienionych w przywołanym wyżej przepisie, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych (np. art. 90 ust. 1 ustawy). Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych ustawa wymienia prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 90 ustawy o Służbie Więziennej stanowi samoistną podstawę do przyznania funkcjonariuszom pomocy finansowej niezależnie od uprawnień wynikających z art. 85, art. 88 i art. 89 ustawy. Kwestię pomocy finansowej szczegółowo regulują przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 1997 r. Nr 4, poz. 50) wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 2 ustawy. Przepis § 2 zarządzenia określa, na jaki cel może być przyznana pomoc finansowa w trybie przepisów zarządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że Mariusz M. we wniosku z dnia 25 czerwca 2003 roku sformułował żądanie przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów budowy domu mieszkalnego. Tak postawione żądanie mieści się w uregulowaniu punktu 2 § 2 zarządzenia przewidującego przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy lokalu mieszkalnego, przy czym za lokal mieszkalny należy uznać także dom jednorodzinny - § 1 pkt 4 zarządzenia. Organy przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa, ponieważ posiada lokal mieszkalny o powierzchni spełniającej kryteria zawarte w art. 85 ustawy, a więc lokal o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 25,5 m2 - mieszczącej się w przedziale powierzchni należnej wynoszącej od 21 do 30 m2 uwzględniając stan rodzinny skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji błędne było stanowisko organów, że na przeszkodzie przyznaniu pomocy finansowej stały postanowienia § 3 zarządzenia. Według tej normy pomocy finansowej nie przyznaje się, jeżeli osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samoistnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią mieszkaniową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo zbyła prawo do lokalu w takiej miejscowości. Skarżący posiadał samodzielny lokal mieszkalny w momencie realizacji prawa do pomocy finansowej, jednakże niezgodny z należną powierzchnią użytkową ustaloną w oparciu o § 1 pkt 5 zarządzenia. Jeżeli zatem Mariusz M. w chwili składania wniosku o dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego realizowanego w Strzelcach Opolskich na działce nr 486 nie posiadał samodzielnego lokalu mieszkalnego odpowiadającego wymogom § 3 zarządzenia, to organy Służby Więziennej odmawiając przyznania pomocy finansowej naruszyły prawo materialne. Sąd wskazał, iż w dalszym postępowaniu należy uwzględnić powyższą ocenę prawną i ponownie rozpoznać wniosek Mariusza M. przy zastosowaniu przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2005 roku wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, reprezentowany przez radcę prawnego Halinę B., zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) poprzez przyjęcie, że "przepis art. 90 ustawy stanowi samoistną podstawę prawną do przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej niezależnie od uprawnień wynikających z art. 85, art. 88 i art. 89 ustawy";
- naruszenie przepisów art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przepisy § 1 pkt 5 i § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 1997 r. Nr 4, poz. 50) stanowią źródło prawa określające normy należnego funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego;
- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w sposób samoistny, nie uwzględniający pozostałej regulacji ustawowej dotyczącej spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy (przepisy rozdziału 6 ustawy).
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ze wskazaniem obowiązku zastosowania wykładni prawa materialnego, zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty sprawy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż dla ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zasadniczym jest ustalenie, czy przysługuje mu prawo podstawowe, tj. prawo do lokalu mieszkalnego przyznawanego na podstawie decyzji administracyjnej. Z porównania treści art. 85 ust. 1 i art. 87 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być zrealizowane poprzez wydanie decyzji administracyjnej o przydzieleniu lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej. Jeżeli prawo to nie może być zrealizowane przez przydział lokalu, dalsze przepisy rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej przewidują świadczenia pieniężne na rzecz funkcjonariusza, o charakterze ekwiwalentnym, do których należy m.in. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej enumeratywnie wylicza stany wykluczające przyznanie lokalu funkcjonariuszowi, zaliczając do nich m.in. posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej (przy uwzględnieniu jednostkowej normy powierzchni mieszkalnej od 7 m2 do 10 m2). Jeśli funkcjonariusz posiada w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej samodzielny lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej co najmniej 7 m2 pomnożonej przez ilość przysługujących mu norm powierzchni mieszkalnej to nie przysługuje mu prawo do pomocy finansowej, gdyż ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób zgodny z przysługującymi uprawnieniami ustawowymi.
Zdaniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji nie można zasadnie wywodzić - na podstawie § 3 w związku z § 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku - iż prawo do pomocy finansowej nie przysługuje tylko temu funkcjonariuszowi, który posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 10 m2 pomnożonej przez ilość przysługujących norm oraz wskaźnik 1,66, o którym mowa w § 1 pkt 5 tegoż zarządzenia. Taki pogląd Sądu, wynikający z zastosowania wykładni językowej przepisów § 3 w związku z § 1 pkt 5 zarządzenia, jest niezgodny z dyrektywami wykładni funkcjonalnej i logicznej oraz prowadzi do wniosku contra legem, iż funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pogląd taki jest niezgodny z przepisami rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej, a nadto oparty jest na błędnym założeniu, że z przepisu wykonawczego można wywodzić prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec żadnego podmiotu, gdyż nie stanowią źródła prawa. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby z przepisu wykonawczego, noszącego charakter wewnętrzny, można wywodzić prawo funkcjonariusza, należy zatem uznać za błędne i naruszające art. 85 ust. 1 w związku z art. 87 i art. 91 oraz art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jak również art. 87 i art. 93 ust. 2 Konstytucji RP.
Pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną podniósł, iż omawiany przepis wykonawczy ma zastosowanie do obliczania wysokości pomocy finansowej. Powołano się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2003 roku, sygn. akt I SA 2630/01, niepublikowany, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 roku, ONSA 1999/3/77), w którym wyrażono zasadę ekwiwalentności świadczenia do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mariusz M. nie zgodził się z argumentami Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu.
Skarżący podniósł, iż ustawodawca poprzez art. 90 ustawy o Służbie Więziennej postanowił, że o zasadach przyznawania, obliczania i wypłaty ma decydować wyłącznie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Wspomniane zasady zostały uregulowane w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku. W § 1 pkt 3 zarządzenia enumeratywnie określono osoby uprawnione do uzyskania pomocy zaś § 13 zarządzenia stanowi, iż osobę uprawnioną, której przyznano pomoc finansową uwzględniającą należną jej powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego uznaje się za osobę, wobec której spełnione zostało prawo do pomocy finansowej określone w art. 90 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego ustawodawca w treści art. 90 ust. 1 czy też ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie uzależnia otrzymania pomocy finansowej od tego, czy funkcjonariusz posiada prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego czy też nie. Osobę uprawnioną definiuje się stwierdzeniem "funkcjonariusz w służbie stałej". Przepis art. 85 ustawy o Służbie Więziennej określa jedynie jednostkową normę powierzchni mieszkalnej oraz inne czynniki, które wpływają na obliczenie powierzchni mieszkalnej, natomiast nie określa uprawnień do przyznania pomocy finansowej. Nadto w art. 90 nie ma żadnego odwołania do innych artykułów ustawy o Służbie Więziennej, ani też inne przepisy ustawy nie odwołują się do art. 90 w celu zawężenia kręgu osób uprawnionych.
W dalszej części odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, iż art. 93 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia źródłem prawa przedmiotowe zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku. Przepis art. 93 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP oznacza, że przedmiotowe zarządzenie nie jest powszechne, czyli nie może stanowić podstawy prawnej wobec wszystkich obywateli, a jedynie wobec wąskiego kręgu adresatów, w tym przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej. Artykuł 87 Konstytucji RP wymienia jedynie źródła prawa powszechnie obowiązującego, natomiast w rozdziale III Konstytucji zatytułowanym "Źródła prawa", jako źródło prawa wewnętrznego - które obowiązuje tylko jednostki podległe organowi, który wydał akt - Konstytucja wymienia m.in. zarządzenia. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 grudnia 1996 roku (sygn. akt K 21/98, OTK 1998/7/116).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) regulują m.in. zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 kwietnia 2005 r., OSK 1317/04, LEX nr 166528, z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 302/00, LEX nr 77686, z dnia 3 lipca 2001 r., I SA 304/00, LEX nr 77685).
A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego - art. 90 ust. 1 ustawy.
W tym stanie prawnym należy uznać, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stanowi art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy.
Identyczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 roku, OSK 1220/04 (LEX nr 164737) i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni je podzielił.
Przesłanki prawa do lokalu wyznacza art. 85 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej wynosi od 7 m2 do 10 m2. Drugą granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączające również prawo do pomocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż przepis art. 90 ustawy o Służbie Więziennej stanowi samoistną podstawę prawną do przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej niezależnie od uprawnień wynikających z art. 85, art. 88 i art. 89 ustawy.
W ten sposób Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 90 w związku z art. 85 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 powołanej ustawy. Ustawodawca nie przewidział bowiem prawa funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego oraz prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, jako dwóch niezależnych od siebie uprawnień. A zatem funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 91 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi zajmowanie przez funkcjonariusza, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub domu - art. 91 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.
Z powyższych względów usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 tejże ustawy. 
Podzielić należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 1 pkt 5 i § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 1997 r. Nr 4, poz. 50) - obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu. Za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż przepisy § 1 pkt 5 i § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nie stanowią, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, źródła prawa określającego normy należnego funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wadliwie ocenił zakres delegacji udzielonej Ministrowi Sprawiedliwości w art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Na podstawie art. 90 ust. 2 powołanej ustawy Minister Sprawiedliwości otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2005 roku, OSK 1220/04, LEX nr 164737).
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu obowiązany jest ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w tym prawo skarżącego do uzyskania pomocy finansowej, w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Jak już wyżej wskazano, ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi reguluje art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, w szczególności stanowiąc, iż jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej wynosi od 7 m2 do 10 m2.
Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji przypomnieć należy, iż wprawdzie zarządzenia ministrów - zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji - mają charakter wewnętrzny i są obowiązujące tylko dla jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu te akty (ustrojodawca wyłączył je z kategorii aktów powszechnie obowiązujących), lecz reguła ta odnosi się w pełnym zakresie tylko do tych zarządzeń, które zostały podjęte lub wydane po wejściu w życie Konstytucji, czyli po dniu 17 października 1997 r. Zarządzenia zaś wydane przed tą datą muszą być oceniane w świetle art. 241 ust. 6 Konstytucji. Z mocy art. 241 ust. 6 Konstytucji, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy zasadniczej Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, wymagają - stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji - zastąpienia ich przez rozporządzenia a nadto przedstawić Sejmowi projekt ustawy określającej, które akty normatywne organów administracji rządowej, wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, stają się uchwałami albo zarządzeniami w rozumieniu art. 93 Konstytucji. Rada Ministrów nie wywiązała się z tego obowiązku w zakreślonym terminie. Dopiero w obwieszczeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r., wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), ogłoszono wykaz aktów prawnych, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M. P. Nr 47, poz. 782). Wykaz składa się z dwóch części: w pierwszej znajdują się akty prawne wydane bez upoważnienia ustawowego, a w drugiej akty prawne zawierające normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym.
Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 1997 r. Nr 4, poz. 50) wydane zostało na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.). To zaś oznacza, że nie wymagało ono zastąpienia przez rozporządzenie wykonawcze w myśl art. 241 ust. 6 Konstytucji i z tej przyczyny nie zostało wyszczególnione w wykazie aktów prawnych, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r., stanowiącym załącznik do powyższego obwieszczenia Rady Ministrów. Zarządzenie to zatem nie utraciło mocy prawnej ani po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji, ani z dniem 30 marca 2001 r., lecz dopiero w dniu 29 września 2003 r., tj. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., KZP 18/05, OSNKW 2005/9/74).
Skoro zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 4, poz. 50) wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i jego treść pozostawała w ścisłym związku merytorycznym z treścią ustawy, to jako akt wykonawczy uzupełnia treść regulacji ustawowej w zakresie wynikającym z delegacji ustawowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
Na mocy art. 207 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o zwrocie kosztów postępowania.