RPO o zmianach art. 15a: paradoksalnie grupa emerytów z lat 1999-2003 jest w bardziej korzystnej sytuacji niż starsi czy młodsi koledzy [WYWIAD]
“Nie jestem przekonany, czy konieczne jest tworzenie nowej jednostki posiadającej uprawnienia do prowadzenia kontroli operacyjnej” – mówi w rozmowie z InfoSecurity24.pl prof. Marcin Wiącek, Rzecznik Praw Obywatelskich, pytany o pomysł powołania Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej. Z RPO rozmawialiśmy też o pomysłach zmian w przepisach dotyczących inwigilacji, sytuacji na polsko-białoruskiej granicy oraz o tym, czy biuro rzecznika przyjrzy się nowelizacji mundurowych przepisów emerytalnych.
Dominik Mikołajczyk: W Sejmie pojawił się projekt autorstwa posłów Koalicji Polskiej, w myśl którego każda osoba poddana kontroli operacyjnej – poza pewnymi wyjątkami – miałaby być informowana o tym fakcie po jej zakończeniu. Gdyby pomysł zyskał poparcie większości, to krok w dobrą stronę, czy jednak tego typu transparentność nie jest w tym przypadku wskazana?
Prof. Marcin Wiącek, Rzecznik Praw Obywatelskich: Jest to kierunek, który należy ocenić pozytywnie. Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie podnosił konieczność zmiany przepisów inwigilacyjnych. Po zakończonej kontroli operacyjnej obywatel powinien mieć prawo do złożenia zażalenia na decyzję sądu w zakresie przeprowadzonych względem niego czynności operacyjnych. Zgodnie natomiast z obecnie obowiązującym stanem prawnym, obywatel nie jest nawet informowany o zarządzonej wobec niego w przeszłości kontroli operacyjnej – w sytuacji gdy inwigilacja nie dała podstaw do wszczęcia postępowania karnego. Brak zapewnienia jednostce uprawnienia polegającego na możliwości zaskarżenia decyzji sądu, a tym samym na następcze uzyskanie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjnych jest niezgodny z konstytucyjnymi standardami, w szczególności z prawem do zaskarżalności i zasadą dwuinstancyjności postępowania.
W ostatnim czasie wiele mówi się o inwigilacji i prowadzeniu przez służby kontroli operacyjnej – także tej z wykorzystaniem m.in. systemów typu Pegasus. Czy kontrola państwa nad tego typu czynnościami jest Pana zdaniem wystarczająca?
Z inicjatywy poprzedniego Rzecznika Praw Obywatelskich został opracowany raport grupy ekspertów “Osiodłać Pegaza”. W raporcie tym przedstawione zostały postulaty najważniejszych zmian ustrojowych oraz legislacyjnych, które mogłyby doprowadzić do respektowania zasad konstytucyjnych w kontekście działalności służb specjalnych. Raport oparto na założeniu, że działalność operacyjna służb jest – co oczywiste – konieczna dla walki z przestępczością, jednak równie niezbędny jest odpowiedni nadzór nad służbami. Należy w związku z tym poszukiwać optymalnej równowagi między ochroną praw i wolności obywatelskich a przeciwdziałaniem zagrożeniom dla bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego, w szczególności związanych z działalnością terrorystyczną, działalnością obcych służb oraz działalnością przestępczą.
W raporcie rekomendowano m.in. stworzenie niezależnego organu kontrolującego służby uprawnione do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych. Członkowie tego organu powinni być niezawiśli w wykonywaniu swoich zadań i niezależni od władzy politycznej. W propozycji wykorzystano doświadczenia różnych krajów demokratycznych, np. Belgii, Danii, Holandii, Kanady, Norwegii, Portugalii i Szwecji. W krajach tych przyjęto rozmaite modele usytuowania organu kontrolującego służby w strukturze organów państwa. We wszystkich przypadkach fundamentalną cechą takiego organu jest jego niezależność.
Sytuacja na polsko-białoruskiej granicy jest wciąż trudna. Co Pana zdaniem należy zrobić by zminimalizować negatywne skutki działań białoruskich władz – tak jeśli chodzi o ochronę migrantów jak i granicy państwowej?
Z niepokojem przyglądam się kryzysowi humanitarnemu na granicy polsko – białoruskiej. Dostrzegam dramat tych wszystkich ludzi, którzy przekraczają granicę – często są zmuszani do tego przemocą. Trudno mi zaakceptować zawracanie takich ludzi z powrotem na terytorium Białorusi, gdzie grozi im niebezpieczeństwo, w tym ponowne zmuszenie do przekroczenia granicy. Taka praktyka sprawiała, że migranci – a wśród nich są rodziny z małymi dziećmi, osoby starsze, chore i osoby z niepełnosprawnościami – przez wiele dni, a czasem tygodni przebywali w przygranicznych lasach, po polskiej lub białoruskiej stronie granicy, w warunkach zagrażających ich życiu i zdrowiu. Od końca sierpnia ub. r. do stycznia tego roku w zasadzie w każdym tygodniu moi przedstawiciele przebywali na granicy polsko-białoruskiej, wizytowali placówki Straży Granicznej, a także podejmowali interwencje w miejscach, w których działający na granicy aktywiści odnajdywali cudzoziemców potrzebujących pomocy, chcących poddać się obowiązującym w Polsce procedurom.
W mojej ocenie, przepisy prawa obowiązujące jeszcze przed kryzysem humanitarnym, zwłaszcza przepisy ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, stwarzały instrumenty wystarczające do tego, aby władze polskie mogły skutecznie przeciwdziałać skutkom kryzysu, zarówno w sferze ochrony praw migrantów, jak i zabezpieczenia granicy państwa. Szansę na to dawało także niewątpliwe doświadczenie Straży Granicznej oraz możliwość skorzystania ze wsparcia FRONTEX-u. W moim odczuciu, poszanowanie praw cudzoziemców, w tym prawa do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową czy też praw przysługujących osobom deportowanym do kraju pochodzenia po stwierdzeniu ich nieuprawnionego pobytu w Polsce, nie stoi i nigdy nie stało w sprzeczności zadaniami państwa, realizowanymi głównie przez Straż Graniczną, dotyczącymi strzeżenia granic czy zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W obliczu kryzysu humanitarnego do polskiego porządku prawnego wprowadzono jednak nowe, nieznane wcześniej instrumenty prawne, czyli: procedurę zawracania cudzoziemców do linii granicy oraz procedurę wydawania przez Straż Graniczną postanowień o opuszczeniu terytorium RP. Już na etapie ustanawiania tych regulacji sygnalizowałem, że są one sprzeczne m.in. z przepisami międzynarodowymi, ale też z przepisami Konstytucji RP. Obie regulacje weszły mimo to w życie i są nadal stosowane.
Obecnie na szczególną uwagę zasługuje sytuacja w ośrodkach strzeżonych dla cudzoziemców. W większości tych ośrodków, często w bardzo trudnych warunkach, przebywają osoby zatrzymywane wcześniej na granicy polsko-białoruskiej. Przeludnienie, brak odpowiedniego dostępu do pomocy lekarskiej i psychologicznej, przedłużający się czas detencji – to główne problemy, z jakimi mierzą się cudzoziemcy umieszczani w takich ośrodkach (wśród nich są też rodziny z dziećmi). Również tym osobom należy możliwie jak najszybciej zapewnić niezbędną pomoc – także i one odczuwają bowiem skutki kryzysu granicznego.
Czy Pana zdaniem budowa muru na polsko-białoruskiej granicy to dobry pomysł?
Jest to decyzja natury politycznej, a podobne decyzje były już podejmowane w innych państwach Europy w czasie kryzysu trwającego od 2015 r. Jako Rzecznikowi trudno mi takie decyzje komentować. Mogę jednak oceniać, z punktu widzenia zgodności z prawem, sposób, w jaki decyzja ta jest realizowana – co uczyniłem, przekazując w 2021 r. na ręce marszałka Senatu swoje wątpliwości co do zgodności niektórych regulacji projektowanej wówczas ustawy o budowie zabezpieczenia granicy państwowej z konstytucyjnymi standardami ochrony praw jednostki. Podobnie mogę zapewnić, że w razie powstania muru, szczególną uwagę będę zwracał na to, jak jego istnienie wpływa na realizację praw i wolności zarówno migrantów, jak i mieszkańców obszarów przygranicznych, sąsiadujących z murem.
W służbach mundurowych od lat trwa dyskusja na temat zmian w obrębie art. 15a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wielu z nich podnosi argument, że już po tym jak zostali oni przyjęci do służby “zmieniono zasady gry” na czym – w stosunku do pierwotnych regulacji – mieli oni ponieść wymierne szkody. Projekt, który przygotowało MSWiA nie do końca satysfakcjonuje mundurowych. Czy Biuro RPO zamierza zająć się tą sprawą?
Problem z doliczaniem okresów pracy przed i po służbie jest w Biurze RPO znany. Paradoksalnie ta grupa emerytów (1999-2003) jest w bardziej korzystnej sytuacji niż starsi czy młodsi koledzy (2013 – obecnie), choć może na pierwszy rzut oka wydaje się inaczej.
Rzeczywiście w 2003 roku odwrócono skutki reformy systemu emerytalnego z roku 1999 w stosunku do służb mundurowych częściowo przywracając korzystne zasady ustalania wysokości świadczeń w systemie zaopatrzeniowym. Osoby przyjęte w tym okresie do służby mogły spodziewać się emerytury z systemu powszechnego. Pragnę jednak zauważyć, że o naruszeniu praw nabytych moglibyśmy mówić jedynie w przypadku gdy spełnione zostały wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy – co w tym przypadku nie mogło mieć miejsca.
Odwrócenie skutków reformy nastąpiło jednak z pominięciem art. 15 ust.1 pkt 2-4 ustawy zaopatrzeniowej. Przyjętych w tych latach do służby funkcjonariuszy pozbawiono możliwości doliczenia okresów poprzedzających służbę, a także okresów pracy cywilnej po służbie – do momentu osiągnięcia pełnej wysługi emerytalnej, którą mają starsi koledzy. Inaczej mówiąc świadczenie emerytalne tej grupy emerytów obejmuje wyłącznie służbę w formacji.
Jest to stosunkowo “młoda” grupa emerytów mundurowych, która chociażby z wyliczenia lat służby nie ma jeszcze pełnej wysługi emerytalnej. Zakładając więc, że po odejściu ze służby podejmą oni zatrudnienie mają szanse na wypracowanie drugiej emerytury. Jest to wyjątek od obowiązującej w Polsce zasady jednego świadczenia, który nie obejmuje ich kolegów przyjętych do służby przed 2 stycznia 1999 r.
Żołnierze/funkcjonariusze przyjęci do służby przed 2 stycznia 1999 r., którzy pobierają pełną emeryturę wojskową/policyjną, a pozostają aktywni zawodowo na rynku pracy, nie osiągają z tego tytułu żadnych dodatkowych korzyści (jest to tzw. solidaryzm społeczny), a w najlepszym wypadku tj. jeżeli wypracują wyższą emeryturę w powszechnym systemie emerytalnym – mogą wybrać korzystniejsze świadczenie.
Z tego względu uważam, że pomimo mniej korzystnego rozwiązania w momencie rozstania ze służbą, osoby rozpoczynające służbę po 1 stycznia 1999 r. w efekcie – po osiągnięciu wieku emerytalnego – zyskują dwa świadczenia z możliwością zwiększenia emerytury cywilnej – w zależności od dalszej aktywności zawodowej. Takiej możliwości ich starsi koledzy nie mają. Na marginesie należy zauważyć, że – co do zasady – okresy przed służbą nie przepadną i będą brane pod uwagę, choć dopiero przy ustalaniu świadczenia w systemie powszechnym.
W Służbie Więziennej powstać ma Inspektorat Wewnętrzny Służby Więziennej, który – w ramach przyznanych mu kompetencji – będzie miał możliwość prowadzenia kontroli operacyjnej. Takie uprawnienia są Pana zdaniem potrzebne takiej jednostce w ramach SW?
Nie jestem przekonany, czy konieczne jest tworzenie nowej jednostki posiadającej uprawnienia do prowadzenia kontroli operacyjnej. Już bowiem w obecnym stanie prawnym Służba Więzienna ma możliwość np. nadzorowania rozmów telefonicznych, korespondencji oraz widzeń osób pozbawionych wolności, dokonywania przeszukania cel mieszkalnych, sprawdzania przesyłek czy dokonywania kontroli pobieżnej i osobistej osób wchodzących na teren jednostek penitencjarnych. Uprawnienia te zapewniają już Służbie Więziennej dosyć istotne spektrum rozwiązań pozwalających przeciwdziałać tzw. przestępczości okołowięziennej.
Niezmiernie ważnym jest, iż nową regulacją objęto osoby inne, niż osoby pozbawione wolności oraz funkcjonariuszy i pracowników więziennych. Funkcjonariuszy IWSW wyposażono bowiem w kompetencje poddania kontroli operacyjnej m.in. członków rodzin osadzonych. W projekcie ustawy nie wyjaśniono jednak przekonująco, dlaczego konieczne jest objęcie tej kategorii osób kontrolą operacyjną realizowaną przez funkcjonariuszy Służby Więziennej i dlaczego niewystarczające w tym zakresie są kompetencje przysługujące Policji czy innym służbom.
Zasadniczy problem tkwi jednak gdzie indziej. Muszę w tym miejscu wrócić do kwestii, o której już była mowa. Dyskusja o rozszerzaniu uprawnień służb do prowadzenia kontroli operacyjnej powinna być poprzedzona zmianami prawnymi wzmacniającymi kontrolę sądową i niezależny nadzór nad działalnością operacyjną służb państwowych.
W obecnym stanie prawnym wykazanie przez osobę zainteresowaną, że była poddana nielegalnej inwigilacji jest bardzo trudne, o ile nie praktycznie niemożliwe. Wynika to przede wszystkim z tego, że – jak już wyjaśniałem – jeśli inwigilacja nie dostarczyła dowodów uzasadniających wszczęcie postępowania karnego, nie ma obowiązku informowania osoby zainteresowanej o tym, że była obiektem inwigilacji.
Chciałbym również zwrócić uwagę na niski odsetek odmów wydania przez sądy zgody na prowadzenie kontroli operacyjnej (jedynie wobec 25 osób w roku – zgodę wyrażono tymczasem na 5711 kontrole). Pozwala to postawić pytanie o adekwatność obowiązujących obecnie procedur wyrażania zgody na kontrolę operacyjną. Z kolei informacja przedstawiona przez Ministra Spraw Wewnętrznych wskazuje, że na skutek prowadzonych kontroli operacyjnych w 2019 r. jedynie w 1303 przypadkach uzyskano dowody do procesu karnego, co stanowi zaledwie ok. 16 proc. wszystkich zarządzonych kontroli operacyjnych. Oznacza to, że aż w ponad 80 proc. spraw takich dowodów nie uzyskano, a tym samym zgromadzone materiały powinny zostać protokolarnie zniszczone. Tymczasem sprawa Kaczmarek przeciwko Polsce – zakomunikowana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka we wrześniu 2019 r. – pokazuje, że skuteczne zagwarantowanie zniszczenia takich materiałów może napotykać trudności.
